Обзор рынка государственно-частного партнерства

20 Апреля

В конце марта 2016 года завершился третий по счету Инфраструктурный конгресс «Российская неделя государственно-частного партнерства», в ходе которого состоялись пленарные заседания и отдельные тематические сессии по вопросам развития механизма ГЧП в сферах ЖКХ, транспорта, спорта, образования, здравоохранения и т.д. В текущем году в рамках недели организаторам удалось собрать рекордное количество участников, что свидетельствует о повышении интереса к механизму ГЧП. Данный факт подтверждает присутствие на Неделе представителей 75 субъектов РФ, а также большого количества уважаемых экспертов и гостей, среди которых стоит отметить Заместителя председателя Правительства О.Ю. Голодец, министра труда и социальной защиты М.А. Топилина, руководителя Агентства стратегических инициатив А.С. Никитина, заместителя министра здравоохранения С.А. Краевого и других.

Среди ключевых постулатов Конгресса заслуживает внимание факт количественного и качественного роста рынка ГЧП в России, что признается многими экспертами. Так, количество проектов ГЧП по данным статистики Центра ГЧП за 2015 год увеличилось более чем в 2 раза. Таким образом, на сегодняшний день реализуется уже более 1300 проектов государственно-частного партнерства. Основной интерес к механизму ГЧП проявляют органы региональной и муниципальной власти, в чью компетенцию входит инициирование и проведение конкурсов на реализацию концессий и иных форм ГЧП.

При этом существенная проблема состоит в отсутствии достаточного опыта у региональных властей и интереса инвестора. И та, и другая стороны пока не готовы на прозрачных и понятных условиях договариваться о реализации стратегически важных для региона проектов. Решение здесь состоит, с одной стороны, в необходимости активного формирования рынка ГЧП, внесении законодательных корректировок (в частности, их требует сам закон о ГЧП), популяризации механизма и успешных проектов, а также необходимости обучения представителей власти и бизнеса по их структурированию.

Безусловно и без того достаточно сложно идущие проекты сталкиваются с новой волной неготовности к реализации и бизнеса, и власти ввиду сложной социально-экономической и политической ситуации, ограниченности бюджетных ресурсов, а также высокой стоимости финансирования, что усиливает риски досрочного расторжения контрактов. Так, часть экспертов в тяжелых экономических условиях прогнозируют замораживание части существующих проектов и инициации новых, как минимум на 2 года. Кроме того, такой период может потребоваться и для адаптации нового Федерального закона о ГЧП под условия рынка, внесения соответствующих изменений в него, а также приведения региональной и смежной федеральной нормативно-правовой базы под требования закона.

Вместе с тем, все-таки интерес к государственно-частному партнерству усиливается, что подтверждает и рост проектов, и формирование новых, в том числе при использовании механизма частной инициативы.

Что касается отраслевой специфики реализации проектов государственно-частного партнерства, то стоит отметить, что здесь ключевым лидером является сфера ЖКХ. Большая часть проектов в этой сфере реализуются в рамках концессий (115-ФЗ). Перспективы развития данной области открывает озвученная заместителем министра строительства и ЖКХ А. Чибисом законодательная инициатива об упразднении таких прав собственности на муниципальное имущество как право хозяйственного ведения и право оперативного управления к 2018 году. Еще один стимул в этой сфере придает готовность использовании средств пенсионных фондов при осуществлении проектов ГЧП в сфере ЖКХ. При этом задача министерства состоит в необходимости передачи неэффективных муниципальных унитарных предприятий в частные руки.

Другой традиционно популярной сферой для реализации проектов государственно-частного партнерства является транспортная инфраструктура. Именно здесь в настоящее время реализуется наибольшее количество федеральных проектов ГЧП и проектов с наибольшей капиталоемкостью, что неудивительно, учитывая, что к сфере транспортной инфраструктуры относятся и аэропорты, и автомобильные дороги, и железнодорожный транспорт. Среди перспективных проектов в транспорте эксперты отмечают реконструкцию небольших региональных аэропортов с возможностью их расширения и увеличения количества рейсов. К примеру, через механизм ГЧП аэропорт, выполняющий всего 1-2 рейса, может быть реконструирован за счет частного партнера и предусматривать значительное увеличение рейсов (с 1-2 до 15). Безусловно, эффективность такой реконструкции не является однозначной, а требует расчетов как востребованного финансово обеспеченного трафика, так и перспектив получения прибыли в определенный период времени частным партнером.

Еще одной перспективной с точки зрения государственно-частного партнерства является сфера переработки твердых бытовых отходов (ТБО). Задача решения проблемы ТБО становится все более актуальной, требующей подчас принятия немедленных решений со стороны муниципальных органов власти, однако реализация данной функции за счет частного бизнеса возможна только при наличии конкретных условий: наличия необходимого объема ТБО, связки различных фаз транспортировки и переработки и активной поддержки со стороны органов власти.

Также стоит отметить сферы, которые являются достаточно проблемными с точки зрения применения к ним механизма государственно-частного партнерства. Среди таких стоит отметить проекты в сфере фотовидеофиксации. В настоящее время реализация таких проектов затруднена ввиду отсутствия прямого упоминания объектов фотовидеофиксации в законе о ГЧП и концессиях. При этом такой перечень является закрытым, а потому реализация указанных проектов может столкнуться с трудностями с точки зрения их законодательного обоснования.

Еще одна неоднозначная сфера с позиции ГЧП – это электроэнергетика. Эксперты склоняются к мнению о невозможности реализации проектов ГЧП в сфере электроэнергетики, поскольку она традиционно является государственной и передача части функций от государства частнику здесь возможна на особых условиях и только на принципах квази-ГЧП. Что и подтверждает практика реализации проектов в данной сфере. Для активизации реализации энергетических ГЧП-проектов требуется внесения существенных законодательных изменений.

И, наконец, самая необходимая, но пока самая слабая сфера с точки зрения ГЧП - социальная инфраструктура. Причина отсутствия большого количества инициатив кроется в низкой рентабельности таких проектов, поскольку их реализация напрямую зависит от платежеспособности населения.

Но все же лидером социальной сферы на сегодняшний день можно смело назвать здравоохранение. Причина популярности и экономической целесообразности реализации проектов ГЧП в здравоохранении состоит в том, что из всех социальных сфер она является жизненно необходимой, а потому и востребованной даже на коммерческой основе, чего, к примеру, нельзя сказать о спорте или культуре.

Самыми яркими ГЧП-примерами последнего года в сфере здравоохранения можно назвать комплексный проект о передаче в частные руки «Скорой помощи» в 6 регионах России, в качестве пилотного проекта с последующей трансляцией и на другие регионы. Также крайне важным является и инициирование на принципах ГЧП создания специализированных медицинских центров. В частности, такие проекты есть и в Москве, и в Московской области и других российских регионах, подчас играя для них стратегически важную функцию. Предполагается, однако, что оказание услуг в таких медицинских организациях будет осуществляться большей частью за счет средств обязательного медицинского страхования, а также и на платной основе. Таким образом, «медицинские» проекты ГЧП имеют практически гарантированный возврат инвестиций, а потому и очевидные перспективы развития.

Совсем иную ситуацию мы можем наблюдать в сфере спорта. Реализация таких проектов требует высокой платежеспособности со стороны населения и существенной поддержки со стороны государства. Так, интересанты частного бизнеса из сферы спорта на встрече с В. Путиным просили о создании преференций для частных инвесторов, желающих вкладывать в сферу спорта. Указанные предложения были поддержаны Президентом РФ, потому в ближайшее время можно ожидать существенного развития данной сферы на принципах ГЧП.

Остальные проекты социальной сферы: детские сады, образовательные учреждения, культурные проекты – только начинают активно инициироваться бизнесом и властью. Недостаточно высокая рентабельность ввиду низкой платежеспособности населения, подталкивает законодательные органы к внесению соответствующих законодательных инициатив, которые будут способствовать созданию преференций и в целом полноценного правового поля для реализации таких проектов. Ведь для социальных объектов ввиду ограниченности муниципальных и региональных бюджетов ГЧП порой является единственной возможностью для их воплощения в жизнь.

Итогом Российской недели государственно-частного партнерства стали несколько серьезных инициатив, озвученных на пленарных заседаниях и тематических секциях, направленных участникам рынка, членам Правительства, региональным и местным чиновникам. В частности, в рамках Недели участники обратились к Правительству РФ с просьбой о внесении изменений, предусматривающих возможности финансирования региональных проектов ГЧП из федерального бюджета (имеется ввиду софинансирование), поскольку возможности регионов не позволяют им осуществлять такие проекты, что ставит сферу ГЧП практически в безвыходное положение, ведь именно на долю региональных и муниципальных проектов приходится их большая часть.

Также участники отметили проблему тарификации, а именно, заморозки тарифов на время реализации проектов ГЧП, а в некоторых случаях и рост тарифа для повышения экономической целесообразности и привлекательности для частного партнера реализации таких проектов. Следующий вопрос – это гарантии бюджета на реализацию проекта, то есть закрепление обязанности бюджета финансировать проект и не только в рамках 3-х годичного бюджетного цикла. Такие изменения позволили бы заметно усилить позицию инвестора. Депутаты обещают принять соответствующие поправки в самое ближайшее время.

И, пожалуй, самой ключевой системной проблемой можно назвать неготовность региональных органов власти передавать муниципальное и региональное имущество в частные руки.

Качественно новыми инициативами, способными оказать существенное влияние на количество и качество проектов ГЧП, можно назвать предложение о включении в объекты соглашений о ГЧП не только недвижимого имущества (как это предусмотрено законом), но и движимого. А также создание Гарантийного страхового Фонда, который будет страховать обязательства регионов и муниципалитетов по проектам ГЧП, что позволит снизить риски для обеих сторон. Данная инициатива была озвучена руководством Центра развития ГЧП на съезде Торгово-промышленной платы РФ. Кроме того, в ближайшее время ожидаются законодательные поправки, предусматривающие включение в Федеральные целевые программы статьи по финансированию региональных проектов ГЧП, что будет являться большим шагом к активизации роста количества и качества региональных проектов, предусматривающих финансирование за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, практика показывает, что в настоящее время рынок ГЧП проектов стремительно растет, хотя эксперты и прогнозируют его некоторое замедление в ближайшие 2 года по причине кризисных явлений в экономике. Вместе с тем улучшение экономической ситуации и постепенное накопление опыта на этапе формирования рынка позволяют прогнозировать значительный бум в сфере ГЧП в среднесрочной перпективе, что подтверждает и мировая практика. Эксперты всего мира сходятся на мысли о том, что государственно-частное партнерство является лекарством для экономики и, пожалуй, самым эффективным из всех возможных.

Пресс-центр.